姜琍

《光明日报》( 2025年01月04日 08版)

【国际观察】

1月1日,波兰接替匈牙利担任欧盟理事会轮值主席国。这是波兰入盟后第二次担任欧盟轮值主席国,恰逢欧盟面临一系列内外挑战,如法德两国政局不稳、俄乌冲突延宕、中东局势持续升级和特朗普政府即将上台等。波兰承诺将积极主动地担任欧盟轮值主席国,并调整欧盟的一些优先事项——寻求加强欧洲团结、巩固欧洲战略自主权、加大对能源领域的战略投资和推动欧盟国防工业现代化。

2024年12月初,新一届欧盟委员会成立,其行动所依据的许多关键文件将在上任后100天内发布。欧盟开启新一轮制度周期与波兰担任欧盟轮值主席国在时间上有所重叠,这使波兰有机会影响有关欧盟发展战略方向的讨论。波兰外长西科尔斯基称,波兰希望利用担任欧盟轮值主席国的机会,进一步加强其在欧盟成员国中的重要地位。

两个轮值主席国的差异

匈牙利和波兰都位于北约和欧盟东翼。匈牙利倡导在欧盟内维护民族国家主权以及和平解决俄乌冲突,而波兰现政府则持亲欧、反俄和援乌的立场。相对于刚刚结束的匈牙利欧盟轮值主席国任期,波兰在欧盟的优先事项和目标发生了很大变化。

在担任欧盟轮值主席国伊始,匈牙利总理欧尔班就想以对话方式解决俄乌冲突,并迅速开启“和平使命”之旅。而多数欧盟成员国和欧盟领导人表示,欧尔班的政策和观点不代表欧盟,没有促进欧盟的利益和共同目标的达成。欧尔班公开批评欧盟的移民政策以及对乌克兰的政策,指责欧盟支持战争而不是争取和平。

匈牙利还呼吁欧盟进行变革,聚焦欧盟的竞争力、移民、国防工业和西巴尔干国家融入欧洲一体化问题,取得了一些不容忽视的成就:欧盟在2024年11月通过了提高欧洲竞争力的《布达佩斯宣言》;罗马尼亚和保加利亚从2025年1月1日起全面加入申根区;西巴尔干国家在入盟道路上向前迈进;欧盟通过了加强边境保护和加大反恐的立法。然而,匈牙利没有实现就加强欧洲国防工业的计划达成部分协议的目标。

2024年12月底,欧尔班积极阐述匈牙利作为欧盟轮值主席国所发挥的作用,认为匈牙利促使三个重要且公开的政治问题——俄乌冲突、申根区和欧洲竞争力问题在欧洲展开讨论。他同时指出,匈牙利没有回旋余地,因为欧盟内部对于俄乌冲突相关战略存在严重而深刻的意见分歧。

而波兰担任欧盟轮值主席国的座右铭是“安全,欧洲”,强调波兰将确保安全为所有欧洲基本事务基石的决心。波兰总理图斯克表示,欧盟可能面临俄乌冲突的转折点,波兰的欧盟轮值主席国任期将以广泛的安全为标志。波兰计划专注于所有层面的安全,包括信息、经济、能源、食品和健康安全等。根据波兰驻欧盟大使阿格涅什卡·巴托尔的说法,在波兰任期内,国防、能源和经济安全将成为欧盟议程的重中之重。

欧盟委员会主席冯德莱恩也认为,国防问题是欧洲议程的优先事项之一。欧盟不仅在欧盟委员会新设立了国防专员一职,而且计划在未来10年内至少投资500亿欧元用于国防安全。然而,有一些欧盟人士则认为,北约已经保障了欧洲国家的集体防御,将欧洲纳税人的资金进一步花费在重复的防御结构上是一种浪费,这些资金应该得到更有效的使用。

从“麻烦制造者”到“关键参与者”

作为中东欧地区第一大国、欧盟第五大国,加入欧盟20年来,波兰努力在欧洲政治舞台上占据重要位置,缩小与西欧国家的经济差距,并力图解决位于德国和俄罗斯之间复杂的地缘政治地位和自身安全保障问题。

波兰入盟后在经济上取得成功,既是欧盟资金最大净受益者,也是欧洲增长最快、最稳定的经济体之一。2004年至2023年,按购买力平价计算人均GDP,波兰从欧盟平均水平的50%增长到80%,经济增长率在欧盟排名第三。良好的经济表现为波兰增强自信奠定了基础,但它在欧盟的形象以及在欧盟的影响力也经历了些许波折。

在2015年至2023年民族保守主义政党法律与公正党执政期间,波兰被欧盟视作“麻烦制造者”,遭到边缘化。该党强调保护国家主权和民族利益,认为“欧盟应有益于波兰,而不是相反”,批评欧洲一体化的发展方向和德国在欧盟中的主导地位。其间,波兰与欧盟围绕法治问题龃龉不断。2017年12月,欧盟以波兰国内司法改革“严重违反法治原则”为由启动《里斯本条约》第七条程序,波兰面临可能暂停表决权等惩罚。欧盟委员会还以波兰没有满足法治条件为由,冻结了它应获得的欧盟资金。

2023年12月,亲欧的图斯克政府上台,积极修复与欧盟的关系。由于俄乌冲突导致中欧地区合作组织维谢格拉德集团分裂,四个成员国波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克难以开展政治合作,图斯克政府显著改变了波兰外交政策的优先方向:从中欧国家转向法德、波罗的海国家和北欧国家。通过恢复沉寂多年的“魏玛三角”,波兰加强与法德的合作,增强了对欧洲政治的影响力。在特朗普再次当选美国总统后,波兰积极参与关于地缘政治、欧洲防务和跨大西洋关系问题的密集磋商。2024年11月底,图斯克应邀参加北欧-波罗的海首脑会议,凸显了波兰被日益认可为区域领导者。

俄乌冲突的爆发推动波兰进一步大规模扩充兵力和实现军事现代化。从一定程度来看,也正是俄乌冲突为波兰提供了在欧洲安全领域加强影响力的机会。过去十年,波兰的国防预算从77亿欧元增至234亿欧元。2024年,波兰国防开支占GDP的比重达到4.12%,在北约国家中位列第一;2014年至2024年,波兰武装部队数量从10万人增加到近22万人。波兰计划到2035年将波兰军队规模进一步扩大到30万人,从而在欧洲北约成员国中拥有最强大的军队。图斯克政府致力于巩固波兰作为可靠欧盟合作伙伴和北约东翼守护者的地位。2024年11月14日,图斯克在与北约秘书长吕特会谈后表示,波兰由于其地理位置和在国防开支方面作出的巨大努力,正在成为北约政策的基础。

重新定义跨大西洋关系

特朗普在竞选期间承诺24小时内结束俄乌冲突以及对北约持批评态度,给欧盟-美国跨大西洋关系增添了不确定性,也与波兰的核心利益发生冲突。波兰希望,美国作为北约安全保障者,应在欧洲保持强大存在、给予乌克兰大力支持以及坚决反对俄罗斯。随着1月20日特朗普政府就职,担任欧盟轮值主席国的波兰将寻求以平衡的伙伴关系重新定义跨大西洋关系。

波兰历届政府均重视跨大西洋合作,美国长期以来都是波兰最重要的盟友之一。在2017年至2021年特朗普政府时期,波美关系尤为紧密。执政的法律与公正党主席雅罗斯瓦夫·卡钦斯基与特朗普的世界观接近,来自该党的波兰总统杜达则经常被称为“共和党人的耳语者”。2017年6月,特朗普访问波兰,这是他担任美国总统后欧洲之行的第一站。2018年9月,杜达访问美国,提议波兰将斥资20亿美元为美军修建一个永久军事基地,并将该基地命名为“特朗普堡”。在2020年拜登赢得美国总统选举后,杜达没有表示祝贺,波美关系一度较为冷淡。

2022年爆发的俄乌冲突促使波美关系快速升温。2023年5月,杜达表示,加强与美国的经济和安全合作将是波兰担任欧盟轮值主席国的首要任务,与美国的合作对波兰至关重要,对欧洲的安全建设至关重要。2024年11月,特朗普再度当选美国总统后,图斯克领导的公民纲领党的总统候选人恰斯科夫斯基表示,对于波兰来说,无论谁当选美国总统,最重要的是与美国结盟。同月,美国在波兰设立了导弹防御基地,这是美国在波兰的第一个永久性军事设施。

2024年12月,图斯克和杜达都公开表示,波兰担任欧盟轮值主席国的优先事项之一是深化跨大西洋合作。波兰将自己定位为美国和欧洲之间的潜在中间人,倡导北约和欧盟之间的“战略和谐”,既确保美国参与欧洲安全,又尽可能避免欧洲国家过度依赖美国的安全保障。特朗普要求北约国家提高国防开支,与波兰的安全关切一致,波兰已将其国防预算的35%用于购买美国军事装备,并计划2025年将GDP的4.7%投入国防领域。而特朗普要求欧盟更多购买美国石油和天然气,也与波兰推动欧盟完全放弃进口俄罗斯能源契合。尽管图斯克政府与特朗普存在观点分歧,但波兰将以务实的态度支持深化跨大西洋关系。

面临一系列挑战

担任欧盟轮值主席国为波兰提供了一个跻身欧盟核心、影响欧盟发展方向的机遇。与2011年欧元区危机期间波兰作为非欧元区国家担任轮值主席国相比,如今波兰已不处于被欧盟边缘化的境地,且拥有发挥领导作用的经验。但是,在未来六个月中,波兰将依然面临一系列挑战。

第一,需要平衡好国内权力斗争与欧盟议程之间的关系。5月,波兰将进行总统选举,其结果将决定图斯克政府能否全面执掌政权。图斯克政府上台执政一年来,与来自法律与公正党的总统杜达不时发生矛盾。如今杜达将结束第二个任期,不能继续参选,而图斯克领导的公民纲领党则提名华沙市长恰斯科夫斯基为总统候选人。对于图斯克政府来说,迫切需要来自执政党的人士获胜,强化对国内政治的掌控,以便对欧洲议程的制定和推进产生更大的影响。

第二,缺乏强有力的合作伙伴。“魏玛三角”已经不仅仅是德国、法国和波兰开展战略对话的平台,波兰还将北欧和波罗的海国家共同关心的议题传递到这个平台继续讨论,使地区议题与欧洲议题融合在一起。尽管恰斯科夫斯基指出,在法国和德国政局动荡的情况下,波兰可能会成为欧盟的政治领袖,但捷克国际问题协会执行会长维特·多斯塔尔认为,由于法德无法成为波兰稳定而强大的欧洲伙伴,它将难以单独塑造欧盟领导地位。

第三,推动乌克兰加入欧盟面临诸多问题。波兰宣布优先考虑欧盟东扩,尤其强烈支持乌克兰加入欧盟,计划在担任欧盟轮值主席国期间加速乌克兰入盟进程。但同时,波兰需要解决三个问题:一是欧盟成员国对扩员前修改欧盟条约意见不一;二是乌克兰入盟将对波兰农业造成冲击;三是一些成员国对欧盟进一步东扩持谨慎态度。

第四,在推动欧盟进一步制裁俄罗斯问题上,可能遇到匈牙利抵制。2024年11月,欧尔班建议欧盟重新评估对俄制裁,因为制裁措施导致欧盟能源价格居高不下,削弱了欧盟竞争力。据一些欧盟官员称,在匈牙利担任欧盟轮值主席国末期,虽然欧盟通过了对俄罗斯的第15轮制裁,但制裁力度较弱。波兰在担任轮值主席国期间,计划推动第16轮制裁,但可能会遭到匈牙利的反对,而欧盟需要一致同意才能通过新的制裁。

捷克和摩拉维亚共产党主席科内奇纳对波兰担任欧盟轮值主席国表达了一定的担忧。她称:“波兰人雄心勃勃,像往常一样希望展示自己,但其任期计划中关于俄罗斯、能源转型和农业等关键话题的内容将导致事态毫无意义地激化。波兰人在媒体中谈论俄乌冲突的方式表明,他们打算让冲突进一步升级,不打算寻求妥协的解决方案。”

(作者:姜琍,系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员)