吴棠与四川解饷(1868—1876)

倪玉平

内容提要:吴棠是晚清时期重要的政治人物,担任四川总督一职近九年。在此期间,四川的财政收入远远达不到中央解饷需求,四川解饷的结果和吴棠的个人选择关系很大。吴棠的解饷策略非常明确,即优先保障本省开支及京饷,其次为邻省黔饷,最后则依私交关系远近适当“匀拨”。缺饷是全国普遍存在的现象,在与贵州等省的索饷争斗中,吴棠以哭穷等方式虚与委蛇。太平天国运动后,户部丧失作为全国财政中枢的地位,其采取的方案无法让任何一方满意,这为地方督抚进一步施加影响创造了条件。吴棠本人虽忠于清廷,但个人权势的扩张却不可避免。

关键词:吴棠 户部 京饷 协饷

清前中期,在中央高度集权体制下,清廷以京、协饷制度维持国家纵向、横向财政资源转移,根据财政收支状况,将各省分为有余、仅敷和不足三种情况,有余省份就近协济不足省份,调剂全国财政盈缺,“有如一盘棋局,任随天才的棋手前后左右移动周围的棋子无不得心应手,这只能是大一统国家的财政统筹,是起运存留体制的活用,在这一点上,我们将理财看作是一种艺术当是可以的”。在这种体制下,无论起运至省还是由省解出,均有十分严密的制度。在很大程度上,各省督抚只是照章办事,少有个人发挥的空间。太平天国运动时期,清政府财政体制面临巨大压力,京、协饷制度趋于崩溃。太平天国运动结束后,西北、西南战火延续,需饷仍急。清廷虽欲恢复旧制,但无奈力不从心,只能以摊派办法强令各省解送京、协饷,巧取豪夺。而各省自顾不暇,纷纷自筹与截留,故矛盾丛生。

学界关于晚清中央与地方关系的研究论著已颇为丰富,不过大多数均集中于湘淮集团在军事及政治领域的作为。从财政与官员身份的角度来看,似仍有可以拓展的空间。财权的分配与使用是体现中央与地方关系的重要指标。清朝前中期,督抚个人财政意愿的施展空间极其有限。太平天国运动后,户部在很大程度上丧失了作为全国财政中枢的核心领导地位,无力解决各方面财政需求,只能任由各督抚自行想办法解决困难。对于那些需要向其他省份拨款的督抚而言,他们的政治地位虽然不同,各省的财政状况也各异,但收到的拨款总数却往往都超出各自的承受能力。在这种情况下,如何拨付、何时拨付,拨付比例及拨付优先项,自然就有各种权衡与考量。本文即以非湘淮系统出身的吴棠为例,依托第一手档案史料,以其出任四川总督期间(1868—1876)为考察时段,从饷银外拨的角度来分析财政较为丰裕省份的实际运作,理解地方督抚在收支失衡情况下的应对策略及个人考虑,以期对晚清中央权力逐步流失与地方督抚权力日益增强的内在逻辑有更为深入的把握。不当之处,尚祈方家指正。

一、 川省财政的收与支

吴棠(1813—1876),安徽盱眙县人,举人出身,以大挑一等任淮安府桃源县令,后升任徐海道员、江宁布政使。同治二年(1863)任漕运总督,次年兼署江苏巡抚。同治四年(1865),调署两广总督,后兼署两江总督。1866年9月,吴棠调补闽浙总督。1868年1月,吴棠任四川总督;10月21日,吴棠抵达成都,正式掌管四川政事。光绪元年(1875)年底,吴棠因身体原因奏请开缺,得到批准。1876年2月20日,交接完毕的吴棠起程返回安徽原籍;7月12日抵家,八天后即20日凌晨去世。四川是吴棠作为封疆大吏任职最长的地方。

吴棠

清朝前中期,清廷在统筹分配各省财政收支时,按经济状况将它们分为三类:仅敷、不足和有余。仅敷指财政收入仅敷本省开支,不协不解;不足指财政收入不敷本省开支,须邻省协济;有余指本省财政收支有余,或上解户部,或协济邻省。上述留存、起运款项都仅指地丁钱粮而言,其盐课、关税、杂税等项一律报解,不在其内。在清前中期,因绿营兵饷较多,四川本省收入不敷支出,“向由各省每年协拨川省银二十万两,以补不足”。太平天国战争爆发后,各省自顾不暇,不再给四川协饷,而四川较少受战事波及,反而成为清廷倚重的财富之区,开始源源不断地进行饷银外拨。吴棠正是在这一背景下出任四川总督。

这一时期,四川的财政收入主要包括地丁钱粮、按粮津贴、按粮捐输、盐课和厘金。

按粮捐输原为“按亩捐输”,同样始于1852年。1862年,四川总督骆秉章弹劾布政使祥奎等征收按亩捐输,“加派追呼,以致刁民聚众抗捐,实属办理不善”,将此办法暂行停止。次年因经费紧张,复行征收,并改名“按粮捐输”。按粮捐输征收的程序比按粮津贴复杂,不是按照固定比例,而是于每年开征前考虑民力之贫富、年岁之丰歉,并参照前二年之收数,由藩司估算征收总额,经川督奏明,“照所定额摊分于属邑,檄饬地方官征解”。其中特别贫穷的边远地区,如峨边、城口等23厅州县不承担按粮捐输,“余悉按粮征之,为数一百八十余万,视地丁过二倍以上”。因属捐输性质,清廷会按银数增加副贡和优贡名额,即便“有中等之户,只能捐银数两或数十两不敷议叙者,亦一律收缴,俾免阻其报效之忱”。吴棠任期内,按粮捐输的收数也呈下行趋势。

清朝食盐分区销售,各地所产食盐,皆划出特定地区为其引地。清盐法规定,两湖例食淮盐;川盐行于楚地仅为八州县,并非大量销往湖广,正课只有14万余两,正、杂课相加也不过30余万两。太平天国战争爆发后,淮盐运销湖广的长江水道被太平军控制,湖南、湖北两省食盐供应短缺。1853年,湖广总督张亮基奏请川盐济楚,得到清廷同意,川盐开始大量涌入湖广。湖广总督李鸿章认为,“每年改配运楚,川省可多得七十万两,为接济邻饷大宗”。川盐课税的数据非常含混,吴棠在奏折中鲜少提及。不过盐课应该是四川极为重要的“小金库”,周达武军闹饷之时,吴棠临时凑银60万两,主体部分即由盐商提供。

四川厘金的征收始于1856年1月,共有两大类,“即盐厘与货厘是也。盐厘收入最大,货厘次之”。随着川盐济楚的展开,盐厘收入在咸丰时期有极大发展。太平天国战事平定后,两江总督曾国藩力图收回湖北盐区,双方展开拉锯战。1869年,经与湖广总督李鸿章商议,最终以“八二配售”之议定案,即在湖北荆州和沙市设配销局,八成销售川盐,二成销售淮盐,四川盐厘收入开始下降。日用百货厘金征收量与商业流通情况密切相关。1875年,吴棠曾表示:“捐输渐成弩末,加以楚北盐岸大半归淮,汉口洋行包运客货,厘金尤大减色,入少出多。”其中洋药厘税始于1859年,收数很少,后改为由各州县包干。一些州县因洋鸦片和本地种植的鸦片量很少,遂按粮摊收。从1860年至1871年,共征银104万两,其中抽诸商贩的占十之五六,随粮完纳的占十之四五,每年平均八九万两。洋药厘税尽数拨充西藏台饷,因“以征商之款,取之农民,于义本有未协”,经御史吴镇弹劾,不再按粮摊收,藏卫兵饷也改从货厘项下支解。

清代的解饷制度以就近为原则,受协省份优先安排邻省的富裕省份拨解。太平天国运动之后,四川已经由受协省份转为协济省份,开始常规性地向云南、贵州、陕西、甘肃等省解饷。吴棠治理四川期间,发生的几次重大事件直接影响到四川的财政外拨。

其一是京饷摊派。咸同时期,户部银库收入锐减,不得不改变旧有的办法,将尽收尽解通融为定额摊派。摊派的京饷,最初为每年400万两,1860年增加为500万两,1861年为700万两。1869年6月起,添拨同治大婚典礼100万两,共计800万两。此项经费要求各省“限五月前解到一半,十二月初间全数解清,不准截留改拨,借词延误。倘届限不到,即照奏定章程指名严参”。四川派拨京饷由最初的每年25万两增加到45万两。1863年,清廷在直隶添设军队,以巩固京师,经费由各省协济至直隶藩库,称固本军饷。因拨解效果不佳,1866年起,清廷将固本军饷改为固本京饷,直接解送户部,额定65万两,其中四川每月摊派饷银5000两,一年6万两。1873年,因兴修慈安太后普祥峪陵寝工程和慈禧太后菩陀峪陵寝工程,四川每年另加拨陵寝工程银10万两。自1873年起,四川每年摊派的京饷合计为61万两。

其二是贵州苗民起义。1855年,贵州苗民不堪重赋,张秀眉等率众起义,一度攻入湖南,声势浩大,清廷大量派兵前往镇压。1872年,苗军战败,起义失败。作为邻近省份,四川先是直接派出唐炯部队共1.8万人参战,唐炯部被裁后又派出周达武部赴黔,仍为1.8万人。四川除部分协济黔饷,还全额承担四川参战部队的所有军费支出,每月饷银5.8万两。战事平定后,周达武部至重庆索饷闹事,吴棠不得不临时筹集60万两,以平息事端。

其三是西北战事与淮饷。1866年,左宗棠出任陕甘总督,带兵与捻军和回民作战,直至1873年10月攻下回民占据的肃州,此事才告平息。又因阿古柏勾结沙俄,在新疆发动叛乱,左宗棠于1875年任钦差大臣,督办新疆军务。西北地区长期有军事活动,四川须同时向陕西、甘肃和新疆三省按月协饷,所协饷数不断增加。与此同时,李鸿章也借加强防务之名,要求四川每月协济淮军饷项3万两。

以上是四川财政外拨的主体。1870年,面对西北当局的急切催饷,吴棠回奏:“即就本年而论,额赋及捐输、厘金等款,总计所入不满四百万,虽将本省额支各款缓支减发,出数尚须五百数十万两,所短不下二百万两。挪东补西,备极支绌”,“援邻之师,既分道而并进;协邻之饷,复四出而纷驰”。朝廷对此心知肚明,上谕表示,“四川饷力亦难有余,经此次协拨后,恐亦未能源源接济也”。

1869年,吴棠受云贵总督刘岳昭弹劾,朝廷特派湖广总督李鸿章去成都调查。李鸿章在四川停留半年之久,顺便清查四川的财政收支。李鸿章奏称:“臣入蜀半载,查核该省出入款目,每岁约收银四百四十余万,额报解银至六百余万,不敷尚多,是以援黔之唐炯等军月饷十余万,每苦不继”,所以“月饷云南三万、贵州五万,久已不能照解”。可见,吴棠所奏报的四川财政困难情况,并没有多少添油加醋之处。层层加码的解协饷派拨,使得四川的财政压力越来越大。

二、 解饷优先项

在严重收不抵支的情况下,吴棠是如何处理财政外拨的呢?根据相关档案,可以汇总出这一时期四川的解饷情况(见表1)。

(1)京饷。四川被指派的京饷数量不断变化,逐渐增加至55万两。面对不断增加的京饷派拨任务,四川基本做到了年清年款。至于额外加派的固本京饷,即每月5000两份额,四川最初并没有年清年款,但从1872年起,随着财政逐步好转以及外协饷银压力大减,便开始补足原欠项并年清年款。吴棠任内共计缴京饷439万两,扣除到任时间不长的1868年,缴京饷为403万两,平均每年57.6万两,尤其是1874年和1875年都稳定在61万两。

(3)西北解饷。西北的情况比较特殊,四川向西北协饷分为甘饷、陕饷、新疆协饷和特定部队的协饷。除临时性派拨,常规项目主要包括每月应解甘饷银2万两,解景廉、金顺两军军营月饷4万两,提旧欠成禄军月饷4万两,合计每年应解银120万两。吴棠在任期间共计拨给西北饷银157万两。

(4)淮饷。四川向李鸿章淮军拨饷之议始于1870年,当时朝廷打算派李鸿章率军入陕,办理西北军务,李鸿章随即奏请自本年6月起,四川每月向陕西淮军军营拨月饷3万两。不料因天津局势紧张,李鸿章接替曾国藩办理教案并调任直隶总督。李鸿章以“近畿一带事势紧急,奉饬迅速前进”为由,将此份协饷保留下来,即川银由解陕改为解赴湖北粮台转交。吴棠任内拨给淮军饷银共86万两。

1868年,吴棠到任时间较短,从1869年至1875年七年间的大宗经费外拨支出总数为1031.13万两,平均每年外拨银147万两。考虑到太平天国运动之前四川是每年受协20万两的省份,在该省支出不断膨胀的背景下,这显然不是一个小数目。

除大宗经费外拨,四川还有一些零星拨款。1871年,贵州发生九起教案,须赔付银7万两,结果贵州只筹到银3000两,余银67000两由四川垫付。1874年,内务府在西藏采办藏香,由四川付费,共计36945.6两。吴棠奏请以后由内务府就近在京畿地区采购,毋庸由川藏办,朱批:“着照所请,该衙门知道。”但事后内务府仍沿用川省付银在藏采买的办法。同年,山东河工决口,堵塞需费,朝廷指拨四川凑款6万两,最终四川拨银2万两交差。这些零星拨款往往因为事情紧急而不得不立即筹办。

吴棠上任之初即奏称:“川省腹地虽已肃清,而援黔、援滇、援陕,大军四出,一切饷需、军火均系由蜀支应。其陕、甘、滇、黔四省协饷催解几无虚日,司库岁入不敷,难以周转。”1873年吴棠又称:“以一省之财赋,供五、六省之用,入不敷出,为数甚巨,以至前收津捐、厘金,均已随到随支,毫无存积。综计年内万不可缓之需,除有款可指外,约短一百余万两,而来年应需经费,尚不在内。”四川每年都有超出支付能力的巨额饷银外拨要求,在收支倒挂的情况下,吴棠是如何应付各种催饷要求?他的解饷方案有没有优先项?

1871年,吴棠表示自己的解饷原则:“提饷委员络绎而至,日事催索,势难专顾一方。而川库入少出多,支绌莫可名状。若欲将数年前奏明免解及已经拨解奉旨划除之项重迭筹拨,实觉力有未逮。臣忝膺疆寄,惟有通筹各省全局,酌量缓急,尽一省之财赋,均匀分济,庶不致顾此失彼。”1874年4月13日,吴棠又称,四川每年收入只有300余万两,“无从加派”;支出共有700余万两,“半属虚悬,一入一出,多寡悬殊。各省协饷势难拘数定限,只有尽力匀拨”。“均匀分济”或者说“匀拨”是吴棠应对超出支付能力解饷的基本原则,但如何匀拨,在实际操作过程中吴棠又有着明确的优先项。

对于京饷,吴棠坚持最优级。对于这一点,吴棠说得很明白,“京饷为部库正供,固本亦京畿要款”,所以需要尽先筹解。无论是从政治升迁的角度,还是从忠于朝廷的立场来看,保证京饷都是吴棠最重要的目标。吴棠在每份奏折里都会不厌其烦地说明川省经费紧张,但对于四川京饷数额的层层加码却从未发表过任何反对意见,总是全盘接受。在吴棠任期内,四川派拨的京饷做到了年清年款。

京饷之外,对四川来说,最重要的事情莫过于保障本省派出人员的饷项。在此期间,四川派往贵州的周达武部队,其饷项优于其他省份饷项拨解。周达武部来自四川,活动范围在贵州,开销却由四川全额承担。在朝廷看来,自然是无此疆彼域之别,各省均须齐心协力;对于四川而言,则在帮助邻省的道义之外,又多了一份“自己人”及“自身利益”的考虑。四川在全力支持贵州镇压苗民起义的过程中,双方不是没有矛盾,有时矛盾还很尖锐,甚至不堪其重,但因为唇齿相依,四川仍然全力以赴地予以支持。可以说,京饷和黔饷的支付,是吴棠任期内四川拨饷的两个优先级选项。

抛开京饷和黔饷这两个特殊因素外,还有没有其他因素影响到吴棠的对外解饷?官员个人的心理偏好以及私人恩怨,会不会影响到他们的施政选择?答案应该是肯定的。不论从哪个角度来看,吴棠都不属于湘淮集团。湘淮集团在当时权势最大,朝廷对此自然有所忌惮,吴棠与湘淮集团的关键人物曾国藩、左宗棠和李鸿章的关系,形成了鲜明对照,并直接影响到四川的对外解饷。

从吴棠的奏书及书信往来情况看,他与曾国藩保持着较为平淡的同僚交往。曾国藩认可过吴棠的办事能力,“现在江北文武大员,惟吴棠剿捻向称得力”。不过,两人的私交并不密切。1865年10月,朝廷拟任命吴棠为署理两江总督,“寄谕令吴棠署理两江总督”,让曾国藩发表意见,结果曾国藩“奉内未置议”,不愿给予支持。两人在“川盐济楚”上的争论,很难说没有受到私人恩怨的影响。

左宗棠

吴棠与左宗棠的关系则比较紧张。吴棠自认“久在江北,于洋务素未阅历”,对于洋务运动以及左宗棠创办的福州船政局颇为怀疑。1867年4月7日,吴棠接任闽浙总督官防,5月2日即密陈左宗棠旧部、藩司周开锡与闽省不甚相宜,他说周开锡“以左宗棠叠次奏保,委署藩司,并以官民均无异词为久任之请”,但其征收厘金过重,盘剥过度,“访诸在省官绅,异口同声”,周开锡“于此时闽省情形似属不甚相宜”,要求将其调走。吴棠还纷纷弹劾其他左宗棠所任命的属员,并大量调动以前的旧识来福州听用。吴棠明确宣称:“檄调来闽差遣委用,将来即由臣给咨赴部,俾先资指臂之使。”左宗棠担心自己一手开创的福州船政局前途堪忧,愤而对吴棠进行弹劾:“吴棠到任后,务求反臣所为,专听劣员怂恿。凡臣所进之人才,所用之将弁,无不纷纷求去;所筹之饷需,所练之水陆兵勇,窃拟为一日之备者,举不可复按矣。”正是在这种压力下,朝廷将上任一年的吴棠调离闽浙。吴棠受到左宗棠的直接弹劾并因此去官,肯定心存芥蒂。

李鸿章

吴棠与李鸿章的关系极为密切。两人都是安徽人,有同乡之谊且长期保持着密切的互动。李鸿章称吴棠“与臣同乡,又在江苏同官五年之久,深知其性情朴厚,品行端悫,忠主爱民,出于至诚。”吴棠受左宗棠弹劾后,李鸿章曾试图调和,“左公于执事颇有违言,弟在都面晤,力为调停,乞于解济西军各项酌照前事筹办”。对于两淮与四川在川盐济楚上的矛盾,作为湖广总督的李鸿章也给予吴棠明确支持,最终朝廷按李鸿章的建议,以“八二配售”定案,最大程度维护了湖北和四川的共同利益。吴棠时常向身居京畿地区的李鸿章打探宫中消息,了解政治走向。1872年4月25日,李鸿章告知吴棠,“探询恭值大婚吉期,疆吏只进贺表、贺折(如元旦等式),余无他事,特以奉闻。” 8月16日,李鸿章又通知吴棠:“西太后圣体闻已痊愈,迩来召对较稀,或由大婚期近,诸须布置耶。庆典节前后,内外各衙门陈奏事件有必须避忌者,闻宜加意检点。至贺折格式,现与楚、豫、闽、晋各处均商定如前拟办矣。”吴棠因身体原因萌生辞归之意,李鸿章劝他:“亲政之始,似未便以病辞,徐观机缘,再决进止”,希望吴棠能缓一缓再辞职。1876年2月22日,吴棠辞职后,李鸿章特意致信吴棠:“知乞身归老,得遂初衣,为之忧喜交集。宦海少一同心,乡邦少一达官,此俗情之可忧者也。功成者退,重负顿释,而无衣锦夜行之讥,此公归之可喜者也。”

吴棠与李鸿章的特殊关系,尤其体现在1869年吴棠被云贵总督刘岳昭弹劾一事上。刘岳昭称吴棠:“莅任以来,居心荒谬,行止贪污,以致物议沸腾,官民愤怨。”刘岳昭还信心满满地表示:“果有一言之伪,愿伏三尺之条,刀锯斧钺,甘之如饴也。”朝廷派湖广总督李鸿章前去调查,李鸿章在四川调查半年有余,最终是对刘岳昭的指控进行全面批驳,认为毫无根据。李鸿章表示,吴棠向来“官声尚好,僚属皆知,何至一旦有此悖谬之举?”还声称,“近年川省官场习气颇尚钻营,遇有大吏新任,多方尝试,稍不如意,则编造竹枝词等,私行散布,以讹传讹,使人莫测。”当然,他也叮嘱吴棠,“谆嘱其嗣后军事、饷事一秉至公,勿存嫌疑”。最终刘岳昭受到严旨申饬。不难发现,在吴棠受同僚大力弹劾之际,李鸿章作为办案人员,完全站在吴棠一边,全力帮助吴棠渡过危机。这自然让吴棠充满感激。

吴棠与李鸿章、左宗棠关系的亲疏对比,在解饷西北和淮饷上得到了体现。四川每年解往西北的饷项应为120万两,1868年至1875年四川应解银960万两,但吴棠仅解银157万两,完成比例为16%,可见其敷衍。1868年,左宗棠认为,四川本应每月协甘饷2万两,添加米价2万两,也就是每月4万两,每年应付48万两,1870年又加派拨垦赈银12万两,合计应拨60万两,希望四川能尽量予以拨付,但吴棠把两者视为同一笔开支,拒绝将垦赈银另算,“是汉中米应归左宗棠遵旨拨还,尤非川省应解之款”,拒绝解款。1870年6月,乌鲁木齐提督成禄奏称,自己于一年前派胡飞鹏到四川催饷,胡飞鹏“守催两月,屡次禀恳陈说西军极苦情形,督臣吴棠总以川省库款万分支绌、无款筹拨推诿”。直到一年过去,吴棠才在厘金项下动支银800两,“俾充旅费,饬令回营”。

这一时期,西北边疆危机日益严重,左宗棠部需饷急迫,但吴棠不以为然。1871年,吴棠在指出四川“以一省之财力分作五、六省之用,本难兼顾”,“只可尽力匀拨,以免顾此失彼”后,又特意强调西北路途遥远,缺乏安全保障,故而不愿多拨,“从前成禄驻军肃州,距蜀已遥,道路多梗,委员由川领饷回营,往往在途经年,尚无抵营消息。此时该军出关,相距逾远,甘省溃匪游勇出没靡常,若以万难筹措之款轻临不测之地,实觉在在堪虞”。1875年8月,在左宗棠上奏《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》四个月后,吴棠仍然说,“伏查川省距乌城过远,向无解饷成案,其运饷道路有无阻碍,无从探询”,仅拨银3万两应付了事。西北战火未熄,需饷甚巨,吴棠每年拨付的西北饷银却远低于其他各处解饷,以距离远近而非大局缓急为重,不能不说是受到与左宗棠私交的影响。

淮饷的拨付是另一种情形。淮饷本为临时添加的饷项,吴棠收到通知后,即全力予以保障,“李鸿章督军入陕,事关西北全局,关陇待援甚切,饷需尚觉不敷,川省唇齿相依,不得不于无可筹拨之中,腾挪协济”,即刻拨解银3万两。这封奏折写于1870年7月29日,而吴棠在另一份同日发出的奏折中却称,四川“以一省之财力,分供数省之用,民力已极困惫,库藏悉索无余,积欠勇粮数逾百万,竭蹶情形不亚秦、陇”,“其旧欠甘饷及汉中米价,实无力兼措”。可见吴棠是优先保障李鸿章部而拒绝了左宗棠部。同年11月1日,吴棠在奏折中的态度就更为明显:“津防情形较之西南各省尤关紧要,必须饷足师雄,以期声威远播。川库虽甚竭蹶,亟应移缓就急,竭力协济”,遂又向淮军拨银5万两。吴棠任期内的淮饷拨付比例:1870年为100%,1871年为50%,1872年为41.7%,1873年为33.3%,1874年为30.6%,1875年为25%。这一时期淮军并无作战任务,虽然拨付比例有下降的趋势,但全部高于向西北左宗棠的解饷。对此,李鸿章心知肚明。1871年10月23日,李鸿章给吴棠写信表达谢意:“敝部协饷迭蒙委解接济,昨复饬拨四万两解赴鄂台,军储无阙,拜德良多。蜀中物产雄瞻,四邻莫不仰给,然非执事以公忠之量统顾兼筹,均匀挹注,何以臻此。”

三、 省际矛盾与吴棠策略

四川是太平天国运动爆发后较少受到战火直接冲击的省份,故而在财政上深受清廷倚重。但即便如此,四川也难以承受超出支付能力的饷需。吴棠对自己的执政理念有过明确说明:“川省协拨京外各款,悉取资于民力之输将,旧欠未清,新捐又办,已不胜其竭蹶之情”,所以到任后,“务在轻徭薄赋,休息边氓,因入少出多,司库动形支绌,是以本省戍边士卒,截止岁除,积欠饷银至十五六个月之多。”既然四川不能多征赋税,在解饷需求越来越大的情况下,各种矛盾必然会相继而来。

除京饷外,吴棠优先保障邻省贵州的饷需,但因财源受限,不能做到全额保障。吴棠在任期间,关于贵州的拨饷数额发生过几次较大的争论。苗民起义后,四川派提督周达武率军入黔,贵州巡抚曾璧光建议,“贵州带兵各员,遇有应剿、应防事宜,悉听周达武调遣”。表面是为统一事权,但真正的目的是想在部队统一交周达武指挥后,所有饷项全部归四川筹措。1871年1月15日,吴棠奏报通筹黔省全局事宜折时表示:“臣等援黔数载,不惜巨饷重兵,力顾大局,初未敢有贪功之念,亦何敢居偾事之名?况贵州抚臣动以川楚协和为言,而于提督将赴任以前,预为此划界分疆之见。其形诸奏牍者,不过以蜀黔饷章稍异,岂知川军口粮系前督臣骆秉章厘定,仿照楚军营制,有减无增,非此不足以养其身家,用其心力。”所以坚持入黔川军由贵州巡抚统一调动,这样至少不用考虑周达武部之外其他士兵的饷需。

随后发生的一件事印证了吴棠的猜测。曾前往云南军援,后又调往贵州的唐炯得到消息,“有川中月协黔饷五万归黔自办,闻黔中意甚欣然等语”。也就是说,贵州希望借军饷之名,让四川把每月5万两饷银统一交由贵州支配。吴棠闻讯后,愤而弹劾曾璧光,要求贵州方面作出澄清。最终曾璧光上奏,表示“当时并无此意”,朝廷“免其置议”,可谓不了了之。此事给吴棠留下阴影,所以当后来贵州又要调四川李辉武部赴黔时,吴棠立即指出,周达武统兵赴任不数月,又拟调李辉武所部一军赴黔助剿,“名为添兵,实则益饷”。

1872年9月,贵州军事上取得大胜,川黔两省的矛盾反而公开化。吴棠表示,川省“竭一省之财力,专注苗疆。前后出师至数万之众,用饷至数百万之多”。四川每月向贵州拨银58000两,用于周达武部的开支,前后已拨100余万两,但贵州仍称四川长期欠饷,“所谓欠饷者,则系周达武驻川防边之日历年欠拨月饷,亦有二十三万零。刻下既须裁撤勇丁,即不能不酌补欠饷。而被饷裁勇之后,即无须月协的饷五万八千两之多”。因此,此后月协贵州之饷,“纵不能全停,亦应量为核减,俾可腾出饷项,清还周达武旧欠。再有余力,拟请查照部臣续议月协黔饷二万之数与西征粮台及淮饷、滇饷,一体均匀拨解”。收到吴棠的意见后,贵州巡抚曾璧光表示强烈抗议。在他看来,贵州受协经费,只有四川靠得住:“使各省亦如四川拨解无欠,则楚、黔各军各有专饷,何致时形竭蹶?”贵州缺饷严重,“各军皆采野菜为食,奄奄一息,情实堪怜”。所以自己才会统筹全局,将所得经费均匀分配,“不能不将楚军应得的饷,分济黔军,以均苦乐。”且楚军向食川饷,“今由川援黔一日不能撤,川拨即一日不能停。盖的饷一项,原为楚军筹拨,现在所裁者黔军,并非楚军。”也就是说,贵州首先要裁撤贵州的部队,然后才是外省援军,故而奏请四川每月仍协拨贵州银58000两,“俟全省平定,楚军能撤若干,川省即酌减若干。至全数撤后,再行停协,俾臣等筹办不致掣肘”。结果中央同意了曾璧光的建议。

对于这种处理办法,吴棠当然坚决反对。按原四川总督骆秉章确定的章程,楚勇每1000人月饷5680两;黔勇每1000人月饷4440两。吴棠指出,周达武部川军5900人,内官弁勇丁5800人,马勇100名,按照楚军饷章,每月约仅支三万二三千两,但入黔之始,军械军火都宽为筹备,每月58000两。如果周达武等以的饷专为楚军筹拨,则每月都多解银2万余两,计18个月零15日,已经多解银40余万两,“现仍按月拨解银二万两,截长补短,自不难从容展布。若谓川饷如期而至,他省拨解寥寥,遂将征防黔、楚各军专望川省接济,殊不知川省应协饷需,并不止贵州一省,必须兼顾统筹,况蜀民之财力已穷,似未便再加朘削。是以臣于厘捐等款有减无增,实为深体时艰起见”。正是在此冲突下,吴棠推出了今后对黔解饷的计划:战事已经平定,须减为月协饷银2万两,“此后仍当与西征粮台以及淮军、滇军应协各饷,一体均匀拨解”。

收到吴棠的回复,贵州抚臣曾璧光、提督周达武以饷需奇绌,要求一仍其旧,吴棠则毫不动摇,指出贵州“以饷需奇绌,一再渎陈。款巨限严,虽竭蜀民之财力,断难如愿以偿。而大局所关,悉心擘画,固未能以追呼之迫,致涉偏私,亦何敢因馈运之艰,稍存推诿”,仍是按2万两之数起解。曾璧光又奏称:“上年九月间,川省来咨,忽将此项截至四月止,五月以后月仅解银二万两,节经黔省将遽难议减实在情形分别奏咨催解,并派办理营务道员周振琼赴川,沥陈困苦,该省仍坚挑不摇。”他还表示:“使唐炯至今未撤,达武所部仍在川防堵,川省能不照常供饷?”结果清廷又同意曾璧光的要求,要求四川拨解贵州饷银50万两。

不料,周达武方面又发生变化。1874年10月28日,周达武称:“大军凯撤,川省所定之饷入不敷出,各营积欠权作七成核算,余由将领捐补一成,以示体恤。无如军心涣散,维系为难,一闻此言,即怨谤交集。”他表示,自5月9日行抵成都后,节次与吴棠等人详述营中困苦情形,“势难延缓,不惜唇焦舌敝,以迄于今”,“奴才所部楚军,原属吴棠旧部,奏派援黔,筹兵筹饷,犹属吴棠主持。今兹援局告成,拔营回川,应即仍归部署,始终其事”。周达武直接将部队带回重庆綦江,大兵压境,并出现坐地闹饷之事,“直入府城盘踞”。朝廷大恐,严厉斥责吴棠和周达武,要求做好善后事宜,“万一营勇聚而生变,则吴棠、周达武均不能当此重咎”。

解决完周达武事件后,贵州仍希望四川能多拨饷银。1875年3月14日,曾璧光奏周达武拟令四川原协黔饷58000两,减去3万两,仍协28000两,“照数筹拨”。吴棠指出,曾璧光原奏内申明四川协款,“不能责以另筹,请由别省改拨,兹户部仍以责之川省,夫川、黔为切近省份,但凡力所能为,无不勉尽恤邻之谊”。但四川还须协济京饷、西北饷需等,“似皆急于黔省,所需分筹匀济,已极为难,若再增以黔省协拨,实属无从措手”,明确加以拒绝。可见在困境之下,邻省优先策略的范围也不是无限度的。

同样的道理也适用于吴棠的淮饷拨付。吴棠与李鸿章的关系最为密切,在力所能及的情况下,基本上他都会优先考虑淮军饷需,但前提条件是不能妨碍到自身利益。1874年9月1日,因办理海防需款甚急,李鸿章奏请四川方面无论何款,先行提解20万两,以济眉急,“四川居偏隅腹地,财力虽非有余,值此时艰,各路协饷实无如海防之急且要者,自应移缓就急,共维大局”。结果吴棠只解银5万两。他并不是不愿意帮助老友李鸿章,实在是因为这一时期四川面临着周达武部队闹饷的巨大压力,不得不将重心转向本省。

简言之,在吴棠任督期间,四川财政紧张是常态。既然不能满足所有的解饷要求,如何在职权范围内进行选择和运作,就不免会带有较多的个人色彩。吴棠的解饷策略非常明确,即优先保障本省开支及京饷,其次为邻省黔饷,最后则依人际关系远近适当“匀拨”。在每一份相关奏折中,吴棠均会不厌其烦地诉苦,将经费的窘境描述一遍,并适时减少解饷数额。

解饷不能按时足额,并非四川的特例,而是各省普遍存在的情况。湖南巡抚刘崐即奏报:“湖南自援黔以来,岁饷不下二百万两,初犹勉力支持,月清月款,继则每月仅能发二十日现饷,近且并此二十日而时有不敷。藩粮之两库常虚,盐茶之厘金有限,日积月累,欠饷已至一百七八十万两之多。”正是因为收支倒挂,各省的解饷才都变得不积极起来。1870年1月29日,陕甘总督穆图善出任宁夏将军,发现各省解饷颇多观望,“以河南、湖北、江苏、四川、山西各省专拨秦州粮台银一百二十万两,屡催罔应。该将军交卸督篆后,更觉呼应不灵,请归左宗棠催解”。也就是说,考虑到自己人微言轻,他希望能借助左宗棠的政治声望来获取各省较多的配合。

1870年11月13日,凉州副都统瑞云称,凉、庄官兵穷困危急,朝廷曾于同治五年(1866)奉旨在山西协甘饷内拨银5万两,以为一年俸饷之需。瑞云派人前往山西支取,结果“仅领获银六千两,尚欠五万四千两”,至今未完。1871年12月31日,办理西征台翰林学士袁保恒奏称,左宗棠每月需饷60万两,而“自奉旨以来,仅湖北筹解积欠四万两,两江筹解积欠二万两,浙江加解捐款五万两,江苏、山东各并解月饷一次,此外丝毫未有增加”,“河南一省上次奉旨饬提三十万两,抚臣奏明任解,而事已经年,自初次批解二万两之后至今,委员接续守催,迄无续解消息,恐再令筹解,仍属无济”。

在各省自顾不暇的情况下,解饷缺额越来越多。1876年1月10日,左宗棠奏称,各省西北欠款均不能按数拨解,“就目前实解协甘之饷计之,几比常年短至一半。积欠协饷非独未能遵旨先提一半,依限照解;现截至十月,且增欠至二千七百四十余万两”。一年后,各省仍然拖欠西北解饷。袁保恒奏称:“山东以筹堵河工决口为词,山西以增拨边县协饷为词,四川以赶办本省赈济为词,河南以河东拨款改济甘军为词,安徽以自筹征军月饷为词,广东以未清西商借款为词,湖南以专顾援黔湘军为词,纷纷延缓。”即使不停函催恳请,“函牍并恳,委员守提,赖以空言回覆”。这也是为何左宗棠在收复新疆时,急迫需要胡雪岩在上海向洋商借款的根本原因。

面对不同的意见和不同的需求,以及经费短缺的客观实际,这一时期的户部又是如何应对的呢?关于京饷,户部的要求是全数按期解拨,如1871年上谕所言:“历届京饷,均于年前预拨。同治十一年京饷,拟在各省地丁、盐课、关税等款内指拨银七百万两。请饬各该省于来年分批起解等语。京饷关系紧要,现经该部就各省缓急情形,斟酌动拨,自应遵照奏定数目,源源报解,以济要需……全数解清,不准截留改拨,藉词延误。倘届限不到,即照奏定章程,指名严参。”优先保障中央所需,是户部的首要目的。

对于协饷,户部在拨款和催饷时,总是一而再再而三地强调部库艰难,所拨款项的重要性,要求各省能够做到顾全大局,“无论何款”“万难延缓”“顾全大局”“设法腾挪”。不过,由于各省都优先安排本省用款需求,对外解款的态度及数量又要取决于本省的财务状况甚至官员的个人偏好,因此各省无不以本省财政困难、收入短少、现在支出各款势难减少,进行讨价还价,绝无可能做到年清年款。最终的结果,只能是各省在户部的一再“奏咨叠催”之下,部分“挪东补西”地予以拨解。即以前文所举例子便可知,1873年8月2日,上谕曾璧光等请于四川所欠的饷,先拨银50万两,一个月内解黔。同日奉上谕,要四川将历年积欠滇省饷项,先行迅速筹拨一半,“俟滇省各将领派弁持文到时,即行照数给发,以济要需。其余应解之项,务于年内扫数解清。应拨月饷,仍照常拨解各等因。”也就是说,在同一天时间里,户部既答应了要四川一个月内给贵州筹拨银50万两的要求,同时又要求四川将历年云南欠饷派拨一半。户部显然知道四川是无论如何也不可能做到的,但居然就轻松地同意了这两份奏请。果然,吴棠随后表示川省经费困难,实在无力承担,朱批又变成“知道了”。双方的要求都得到了“满足”,双方的需求又都回到了原点。可以说,户部采取效果最差的应对方式,这种做法自然无法让任何一方满意。

随着局势的变化,受协省份和军队专门派人前来定点催饷也成为常例,经费则从当地应缴经费中抵扣。比如西北景廉所部,于1872年派蒋安邦来成都催提,不久又复委都司李荣华、千总夏正楷,“先后至川催提”。加以云贵、陕甘、西藏及金顺、杨玉科各军催饷委员“纷至沓来,守候日久,省库搜罗一空”。催饷甚至一度有成为固定职业之势,乌鲁木齐提督成禄为催解四川饷银,于1869年7月派胡飞鹏前往四川催饷。至1871年7月,胡飞鹏仍在成都常川在驻。随着专门催饷人数的加增,川省疲于应付,所以要求各地毋庸派人催饷:“各处营目极繁,将领大小不一,设皆援照滇案,恳请派弁赴川支领,不但应接不暇,无力分济,而沿途州县支应饷差,纷繁愈甚,闾阎不堪其扰。臣前已咨明滇省督抚,仍由川中委解该省司库,照章支发,毋庸分拨各营将领赴川守催,用杜纷扰在案。”

晚清时期,各省还纷纷将捐输之手伸向其他省份,四川尤其是重点对象。对此,吴棠不堪其扰。他于1868年11月29日奏称,各省派员来川劝捐,在成都及重庆设捐局外,又派员前往各府州县办捐,“到处淹留,经年累月,究之零星凑集,为数无多,除供委员支销薪水、夫马之外,所余无几。是于地方多一烦扰,而于各省饷项仍属无济”。要求各省只在成都及重庆设立总局,不要滋扰地方各州县。

结 语

在晚清政坛上,吴棠是比较特殊的人物。他非科举正途出身,又不属于权势最重的湘淮集团,而是以勇于任事、忠于清廷而得到重用。吴棠早年曾得到咸丰帝表扬:“吴棠团练乡勇,甚得民心,若令其带勇击贼,必当得力。”四川总督任内,据称为官勤勉,“去蜀之日,蜀民走送者不绝于道。归路过淮徐,士民不忘旧德,夹道焚香,攀辕慰问”,“忠勤政绩,久为历官各省官绅士庶所传颂”。去世后,清廷称其“老成练达,办事勤能”,“循声卓著”“克尽厥职”。“能吏”标签应该是吴棠出任四川总督的重要原因,当然,也和复杂的政治局势和人事安排有关。他与湘军集团核心人物之一的左宗棠势同水火,受到左宗棠弹劾,直接导致朝廷被迫将实际在任不到一年的吴棠调离福建,最后终老于川督之职。

在清朝前中期,从财政的角度来看,户部作为财政中枢,“掌天下之地政,与其版籍,以赞上养万民。凡赋税征课之则,俸饷颁给之制,仓库出纳之数,川陆转运之宜,百司以达于部,尚书侍郎率其属以定议。大事上之,小事则行,以足邦用”。一省地丁、漕粮、租课、杂税等项,通常由厅州县征收,除依规定以小部分钱粮“存留”本境支用外,其余绝大部分银钱解交藩司,米粮解交粮道。各省存留钱粮,无论州县坐支还是起解至藩库后本省留支,其款目数额,悉载《赋役全书》,不能任意加增。清前期,起运优先于存留,备受重视。在严格的奏销及考成体制下,督抚个人发挥的空间是极其有限的。

太平天国运动之后,原有的财政体制无法维系。在巨大的财政压力下,户部已经焦头烂额,只能左支右绌、拆东补西。由于全国上至中央下至各省,都处于极度缺饷的状态,存在巨大的财政缺口,而户部又不能有效解决矛盾,所以各方面都尽可能地争取经费,同时主动降低心理预期,以最终的实际收支数据为底线,因此才会出现各省纷纷哭穷又能继续维持的局面。户部在以摊派方式优先保障京饷的情况下,对于协饷的拖欠往往睁一只眼闭一只眼,缺乏通盘考虑,糊弄应付:几乎所有的要求户部都予以同意,而几乎所有的反对意见户部也都予以支持。吴棠川督任上,朝廷的派饷任务及四川最终的派拨数目,其间不乏索取、争吵、指责,以及最终各得其所的妥协。不同的当事方都从而且仅从自身的立场和利益出发,漫天要价、坐地起价与讨价还价,居然同时存在且毫不违和。

这一时期,户部虽然竭力想恢复旧制,加强中央集权,但时过境迁,绝无可能。制度的设计和执行最终还是需要由人来完成。既然户部已经在很大程度上丧失作为全国财政中枢的核心领导地位,权威性遭到根本动摇,无力解决各方面的“合理”需求,所发布的方案和措施无法让任何一方满意,而只能放任督抚各自想办法解决,这就为督抚进一步发挥个人影响力和加速地方势大创造条件。吴棠本人虽然极为忠于清廷,但也在不知不觉中,加大对本省田赋、关税、盐课、厘金和杂税等财源的全面掌控,同时根据个人的理解及偏好对这些财源加以操作使用。制度的突破往往不以设计者的意志为转移,晚清时期地方督抚权力的扩张,并不是由于统治者的有意放权与督抚大员的强势索权,而是“旧瓶”无法装下“新酒”,双方因环境变化被迫作出变通,权力格局出现动态调整与形成新的均衡状态。小心谨慎、恪守本分的吴棠尚且如此,其他人可想而知。因之,晚清时期督抚权力的扩大,是经历了一个水到渠成、自然而然的过程。

清廷任命吴棠为川督,是为了获取更多的财税,吴棠忠心耿耿地执行了这一任务。由于长期存在严重的收支倒挂,四川对于财政的搜刮可谓不遗余力。吴棠自己就表示:“川省举办津贴、厘金,历年过久,民力不逮。在京在籍绅民纷纷请减,渐成弩末。”1876年2月9日,吴棠又称:“商民勉力输将已及二十余载,财力久耗,渐难为继,且绅民人等但知各处军务已平,饷项概可从省,冀免加征,而于滇、黔、甘肃、新疆、海防、各省营需饷之急,催索之紧,及添拨工程诸款未能家喻户晓,是以请免津捐之呈禀,几于无日不有,直至上渎宸聪。”当然,吴棠并没有将本省的全部收入和盘托出,否则在长期赤字之下,四川将无法维持最基本的运行。政府对财政的过分攫取压榨,给四川百姓带来了沉重灾难。清末四川自然灾害频发,流民众多,矛盾激化,教案风起云涌,农民铤而走险,保路运动发生在四川,成为辛亥革命爆发的导火索,清王朝的统治最终被推翻。历史的因果,似乎得到了某种体现。

来源:近代史研究(原载《近代史研究》2025年第5期,注释从略)

作者:倪玉平(清华大学历史系教授)